項目報告

（一）“集體建設用地建設租賃住房”政策的發展、不足與應對

1、集體經營性建設用地的來源和規模

首先，再次明確定義：集體經營性建設用地是指“具有生產經營性質的農村建設用地”，包括農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業等所使用的農村集體建設用地。顯然，經營性建設用地是歸屬集體所有，并且擁有營利特點。考究其來源，總的來說有三個大的方面：一、原有集體建設用地；二、根據土地利用規劃新增的集體建設用地；三、盤活閑置宅基地或利用村民自愿有償退出的宅基地為集體建設用地。此外，還可以通過重新規劃廢棄集體公益性建設用地為經營性建設用地等少數方式獲得集體經營性建設用地。
根據第三次全國國土調查主要數據，我國建設用地總量為約6.13億畝，其中農村集體經營性建設用地存量大約在3000萬到5000萬畝之間。一般認為，我國集體經營性建設用地的分布情況較為廣泛，具體而言，其分布具有一定的地域特征，存在于城鄉結合部、工業園區周邊以及經濟發展水平較發達的農村地區。通過網絡獲悉也得知，對于全國而言，東部地區分布較多，中西部分布較少。
來源上，集體經營性建設用地的增減途徑長期保持穩定；規模上，據了解，2013年左右全國集體建設用地面積為約3.1億畝，相比全國的集體建設用地面積規模同年增長幅度較大，中央披露的有關經營性建設用地的總量變化的信息較少，但根據部分學者研究表明，2013年左右集體經營性建設用地規模在4200萬畝左右，近年來其變化幅度并不大。從這兩個方面來看，集體經營性建設用地入市的情況變化并不大，但自該政策興起以來著實也取得了一定成效。

2、集體經營性建設用地有關政策的發展

最早在20世紀80年代初，相關土地政策開始試點，允許農村集體經濟組織利用閑置土地進行建設，但其限制條件較多。1982年《憲法》修訂，首次提出了“城市土地國有，農村土地集體所有”的所有權分配形式，但是此時還不允許土地入市流轉。1984年前后進行農村改革和城市改革，系列政策下放了集體建設用地審批權，首次讓集體建設用地有了經營屬性。1896年《中華人民共和國土地管理法》正式頒布，明確了土地的所有權和使用權分離原則，此時的國有土地已經被允許進入市場，而集體土地還不能成為生產要素。1988年修憲，刪除了“禁止土地出租”的規定，允許土地使用權依法轉讓。同一時期，土地管理法第一次修改，明確了國有土地能有償使用，集體土地使用權也能依法轉讓。
在1990年到2010年期間可以說是相關政策的發展階段，在這個時期租賃住房市場和集體經營性建設用地都獲得了許多新的發展契機。1992年《國務院關于發展房地產產業若干問題的通知》首次確定了集體所有的土地必須先被征用為國有土地后才能入市，使用權才能被出讓。1998年《中華人民共和國土地管理法》迎來第二次修改，但此次修訂并沒有解開集體土地經營流轉的限制，反而強化了“農村集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設”的規定。另一方面，1999年左右，政府為了滿足住房市場需求，開始探索多種方式增加住房供應，其中包括鼓勵農村集體經濟組織通過合法途徑利用集體土地建設租賃住房，雖然這時候“集體建設用地建設租賃住房”沒有正式試點，也沒有正式的相關政策出臺，然而這個時間段可以看出有關政策的萌芽和進步，一步步地為該政策的落地創造條件。2000年初，部分地區開始試點農村集體經營性建設用地入市，作為生產要素同其他個人或企業合作，開發租賃住房項目，一致后來2009-2010 年在上海和北京的相關試點取得順利進展。2004年《中華人民共和國土地管理法》再次修訂，雖然此次修訂仍然堅持了集體土地不能直接入市的規定，但在同一時期不少地方政府已經開始摸索集體經營性建設用地流轉的新模式。2007年，城市化向前推進，住房、租房市場發展，政府重視租賃市場的供應，為“集體經營性建設用地建設租賃住房”政策形成埋下了重大契機。2008年，中央政府又實施了一系列措施，刺激保障性租賃住房的建設。于是在各方條件作用下，上海和北京的先行試點正式啟動。
2010年以后，相關土地和租賃住房政策相繼完善，開始強調土地的集約化利用，提高土地資源利用效率。同時，為了穩定租房市場，地方和中央出臺了相關法規和指導意見，推動租賃市場可持續健康發展。此外，政策的發展也離不開相關企業和投資人士的參與，房地產開發商，投機機構，運營商等多方參與量提高，租賃住房產品規模和質量也逐步提升。
一直到2017年8月28日，國土資源部與住房城鄉建設部聯合印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，正式啟動了利用集體經營性建設用地的試點工作，北京、上海、廣州等13個城市被納入首批試點名額。在向前推進一點，同年7月18日，住建部等九個部門聯合印發了《關于在人口凈流入大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，提到了“按照國土資源部、住房城鄉建設部的統一工作部署，超大城市、特大城市可以開展利用集體建設用地建設租賃住房工作”。2017年9月26日，國土資源部在湖北武漢召開相關工作會議，部署試點工作；2019年1月1日，自然資源部辦公廳和住房和城鄉建設部辦公廳聯合印發了《自然資源部辦公廳住房和城鄉建設部辦公廳關于福州等5個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案意見的函》（自然資辦函〔2019〕57號）；2019年8月26日，《中華人民共和國土地管理法》修正案通過，更改了集體經營性建設用地流轉入市的規定，為其提供了明確的法律保障。
至今，諸如2020年11月3日《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》等文件都提及了“集體建設用地建設租賃住房”，以及“擴大保障性租賃住房供給”等內容。集體經營性建設用地入市，成為生產要素建設保租房已然成為推動住房市場發展，滿足人民住房需求，為村集體增收，促進鄉村振興和城鄉融合發展的一大助力。

3、相關政策措施落實現狀中的不足

集體建設用地建設租賃住房政策提出以來，盡管取得了可觀成效，然而仍不能避免一些弊端，包括政策規劃，融資管理，利益分配，監管機制，地區差異等多個方面仍然存在不足。
從規劃層面來看，由于一般認為可利用的集體經營性建設用地都存在于城鄉結合部、工業園區周邊以及經濟發展水平較發達的農村地區，所以導致項目選址時出現困難，部分選址周邊配套設施不完善，或者遠離租賃需求旺盛的區域，使資源利用效率大打折扣。在我們小組的實踐走訪中，所訪談的派米雷未來社區也難以避免配套設施不完善的問題，當然，設施問題仍然可以在項目建成后不斷完備。其次，規劃上還存在規劃周期長，導致規劃滯后，供求不相應的情況。這種弊端理應盡力避免，以防造成土地資源浪費或經濟收益降低。
在政策法規層面，雖然中央和地方已經出臺了從建立健全到監督完善的一系列政策，但集體經營性建設用地的法律地位和權屬關系尚未完全明確，于是可能導致實際操作中可能出現違法、違規的風險。例如物權法相關部分并沒有為集體經營性建設用地“正名”。此外，有關土地使用權的登記程序雖然比較完善，但實踐中操作流程較長，可以得到簡化，提高效率，并明確責任義務范圍，降低項目的政策風險。
總融資管理方面看，該項政策落實過程中的融資渠道偏向于單一，其資金的主要來源是直接的集體經濟組織或政府補助。原因在于集體土地產權邊界尚未明確，相對于其他項目不僅存在風險，而且項目盈利周期長，難以獲得可觀回報，于是雖然政府鼓勵金融機構等社會融資參與其中，但社會主體的積極性不高。此外，各級政府的土地、財稅優惠有限，執行力度還需加強，這些都一定程度上存在不足。
利益分配機制上，由于整個集體建設用地建設租賃住房項目牽扯到村集體，政府，企業，農民個人，投資商等多方利益主體，合理分配收益難免成為難題。部分地區的分配機制仍不夠規范、明確，容易導致各主體間分配不均。其中特別需要注意的是村集體經濟組織利益的權衡，其收益屬于集體，應當對土地實施“同價、同權”，作為生產要素合理分配。在村集體一端，其收益來自于集體，也應歸屬于集體，再而也不能忽視村集體成員間利益分紅問題，否則容易產生村民內部矛盾。
監管機制的建立健全，服務體系的完善是很多社會問題所需要加強的方面，在集體建設用地建設租賃住房政策方面也是如此。監管部門的監管力度應當持續提高，避免實踐中安全隱患、違章建設等情況發生。
地區差異問題上，不同地區的政策施行力度不同，效果上存在差異，普遍看來，超大、特大城市的執行較為順利，而在稍微欠缺發達的城市、地區，該政策落實的項目的進展就會放緩，甚至部分項目停留在了“文件階段”。地區發展的差異也為政策推行帶來了挑戰。

4、解決相關問題的可能舉措與建議

總體而言，要解決政策落實中存在的種種問題，就要進一步完善相關法律法規，提高政策扶持力度，優化利益分配結構，加強監督與服務體制，繼續摸索城市、地區適配度，開發集體經營性建設用地的利用潛力，做好供求適配。
首先，從法律層面應當完善對集體經營性建設用地的劃分，明確經營性建設用地的權屬關系和法律地位界限，為交易、合作提供法律保障。同時擴大行業內政策宣傳，提高社會融資的參與度。另外，應當適當提高政策支持，完善激勵機制，調動各方參與積極性，從長遠上獲取收益。同時，這還有利于政府從“土地財政”向“稅收財政”轉型。
利益分配機制的構建和監督機制的完善也尤為重要。利益分配不僅可以參照相關土地法律法規的適用，還可以設立中立主體，在分配中調解矛盾。當然，監督機制的健全也更有利于利益合理分配的實現，完善監管體系還有利于保障村集體中各個成員的利益，從而助力于鄉村經濟水平和人民生活水平提升，促進整體的鄉村振興。
社區管理與運營方面首先與項目選址掛鉤，政策在落實中要保證信息公開，渠道暢通，從而項目既能更加定位到市場需求，住房主體也能更有效地被項目吸引，實現雙贏。同時各地區在落實政策時應當有序進行，了解地方差異，不急于求成，不生搬硬套，以效率為準繩尋找適配自身的發展出路。
“集體建設用地建設租賃住房”的政策同具創新性和優越性，做好宣傳，落實每一個環節。只有這樣，才能更進一步地推動社會經濟穩步發展，促進鄉村振興。

（二）相關之住房、土地問題的解析

有關“集體建設用地建設租賃住房”的相關政策、問題繁多，其中最為重要的是保障性租賃住房政策和宅基地管理政策，以下對此簡單延申。

1、保障性租賃住房相關問題

與保障性住房的實施要求有所不同，保障性租房是為了解決新市民、青年人等群體住房困難問題而推出的一項政策，其戶型面積通常小于70平米，租金低于同地段同品質的市場，并且還可以附加享受各個地區的人才住房福利條件。唯一要求是由各城市人民政府合理確定的準入、退出條件。例如上海市松江區的住房條件和優惠政策：“申請的人才應與用人單位至少簽訂二年以上勞動合同，本人、配偶及未成年子女在松江無產權住房且個人在松江自行租房”，并且經認定的優秀人才在本市無產權住房且個人在區外自行租房的，可按減半原則補貼。
保租房的目的顯然，一是幫助新市民、青年人等群體解決住房困難問題，緩解住房壓力，與此同時，其也能成為為城市留住人才，推動總局發展的動力之一；二是利用閑置土地資源，提高土地利用效率。
保障性租賃住房的土地來源主要是利用集體經營性建設用地，企業、事業單位自有閑置土地，存量閑置房屋等。本著“誰投資，誰所有”的原則，利用集體經營性建設用地建房的公司、企業當然地成為所有人，而村集體提供的土地等生產資料使其也能成為共有人，同樣能夠參與后期運營和收益分紅。在政策支持這一端，保租房享有土地支持，簡化審批流程，資金補助，降低稅費負擔等優勢，總體而言，保租房的發展得到了充分的保障。
據統計，截至2021年1至9月，全國已有72萬套保障性租賃住房開工，完成投資775億元人民幣，占全年計劃的76.9%。而在2022年，40個重點城市計劃籌集建設保障性租賃住房的數量是190萬套（間），相比2021年的93.6萬套（間），任務量翻了一番。由此可以看出，政府在保障性租賃住房方面的投入和建設力度持續加大。隨后，據媒體報道：“截至 2023 年底，‘十四五’周期過半，2021年至2023年全國預計籌集保障性租賃住房約 564萬套（間），重點一二線城市基本進入保障性租賃住房大量入市供應階段。”單從租房市場來看，保租房的需求仍然較高，租賃住房市場還會有可期的機遇。
固然，保租房的落實也會遇見一些瓶頸，如：保租房的建設運營都需要較高的前期投入，其回報周期長；監管措施相應需要得到加強，保障政策的公平性和高效性；社區配套設施不足影響租房主體的積極性等。需要解決這些問題，就需要政府等多個有關部門協調、配合，實現政策創新，提高政策落實水平，保障開發水平、經營水平、服務水平穩步提升。
保租房作為我國住房保障體系中重要的組成部分，隨著政策的不斷完善和落實，其不僅能夠促進“租購并舉”局面的形成，還能督促集體建設用地利用效率的提升，最終得以實現住房市場穩定發展，多方參與主體合作共贏，人民逐漸實現共同富裕的前景。

2、宅基地相關問題

宅基地從本質上來說是為了保障人民生活的一項福利政策，農民保有宅基地，可以用其修筑住宅，而無需繳納土地費用。概括的說其特點，主要在三個方面：集體所有，成員使用，無償取得。長期以來宅基地改革伴隨著土地改革不斷向前發展、推進。
宅基地的管理、審批、撤銷等由民法典和土地管理法等法律法規規定，其嚴格按照“一戶一宅”落實。申請宅基地需要滿足條件，并且通過農戶申請，村組審核，鄉鎮審批等程序才能實現。在土地流通上，宅基地主要在村集體組織內部進行，可以進行出租或轉讓，但不得破環“一戶一宅”標準。宅基地的繼承比較特殊，由于其所有權歸屬于集體，但我國原則適用“房地一體化”管理，因此繼承過程中繼承了宅基地上的房屋的，宅基地的使用權也能被繼承。反之則不能單獨繼承宅基地。此外，通過法定程序，宅基地可以被收回，可以有償退出。目前為了拓寬農村土地的集體使用范圍，也鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。退出、收回的宅基地可以成為集體經營性建設用地投入市場，產生集體收益。
早在改革開放初期，我國就已經對宅基地的使用權有了較為明確的保護，到黨的十八大后，宅基地改革進一步深化，提出了“三權分置”的政策，并規范了宅基地的流轉和抵押。近年來宅基地的政策創新，改革試點仍在有序進行，重點包括延長土地承包試點，鼓勵有償自愿退出，盤活閑置宅基地等方面。至2023年，中央再次強調農村深化改革，統籌推進農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地的“三塊地”改革。未來宅基地改革更有傾向于城鄉融合化發展，以及如集體經營性建設用地般入市，參與流轉的方向。其具有不小的潛力，有利于在新時代為打造富強民主文明和諧美麗的鄉村作出貢獻。
最后總結宅基地改革中遇到的困難和可能解決途徑：宅基地改革存在的問題主要是長期難變的“硬骨頭”，包括了歷史援引遺留的土地確權問題，還有一戶多宅和超標建房的監管問題，宅基地閑置浪費問題，宅基地征收、流轉中的農民權益保障問題等。解決宅基地問題是一個艱難的過程，但仍然需要政府、監管部門、村集體等多方共同、持續努力。在政策方面不斷完善創新，推進成功試點政策進一步宣傳實施；經濟方面，促進城鄉融合發展進度，為村集體增收，為鄉村創造發展機遇，提升包括宅基地在內的土地利用價值，開發鄉村產業，促使土地轉型升級；管理方面，嚴格落實相關政策程序，以人為本，保障人民基本權益；同時還應繼續完善確權、監督、推廣等多項工作，落實中央和地方政府及各部門的指示，努力實現鄉村振興。人民生活所需，政策發展所指。保障性租賃住房，集體土地管理等政策不斷深入百姓之心。租房社區也不斷改型升級。未來將會發展出“租購并舉”，供需相稱，發展共享的新格局。